政务公开的发展、主体、内容
2017-10-17
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政务公开是政府自身改革建设的重要内容,关系政府的公信力和执行力,关系政府施政的民意基础。我国政务公开的发展历程有近30年时间,形成了较为完善的政务公开体系,充分保障了公民的知情权等权利,促进了创新、服务、法治、廉洁、责任政府建设。近几年随着移动互联网的广泛应用和信息传播速度的不断提速,传统金字塔式的信息发布结构被打破,公众对信息的需求和传播信息的能力都达到前所未有的高度,一个几乎人人都拥有平等的信息资源和传播效能的时代即将来临。如何进一步完善政务公开体系来满足公众对政府信息日益强烈的需求,实现政府与公众的良性互动,以达到提升政府公信力,增强政府执行力,实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,成为各级政府及其部门亟需解决的重要问题。

  现阶段国家对政务公开的概念一直没有一个准确的界定,而国务院在2007年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》仅阐述"信息公开"概念。而学者对政务公开的看法不一,主要是从狭义和广义角度定义政务公开。从狭义角度,政务公开是指仅限于政府机关的范围内,尤其是公共行政管理和与民众切身利益密切相关的事务[1]。从广义角度,政务公开是指国家机关和带有行政化倾向的社会组织在运用权力推行政令、管理社会过程中,除国家规定的保密事项外,凡公共事务都要公诸于众,接受群众监督[2]。同时许多学者在各自概念的基础之上提出当前政务公开存在的问题,包括意识不强,缺乏相应的法律制度,监督保障机制不健全等,并针对问题提出相应解决措施。但是大部分学者都将政务公开看成静态的制度,由此提出的解决措施缺乏连贯性,无法全面的解决政务公开存在的问题。因此,本文依据五大发展理念这一新思路,将政务公开体系看成动态发展的系统,从创新、协调、绿色、开放、共享五个方面逐步完善政务公开体系。

  一、政务公开体系的构成要素

  正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现[3]。全面推进政务公开,不仅是保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权,更是推动社会主义民主政治发展,实现公共治理方式的转变,让权力在阳光下运行,提升党和国家公共管理与服务的能力[4]。一般而言,政务公开体系是由政务公开主体、政务公开内容和政务公开的监督保障机制等要素构成。

  (一)政务公开主体

  政务公开的主体,不仅包括行政机关,还包括其他的公共管理主体,比如人大、法院、检察院、政协、政党和第三部门等,一切以国库公共资金为经费来源的社会组织都在政务公开之列[5]。行政机关分为中央行政机关和地方行政机关,地方行政机关又可分为若干层次[6]。

  (二)政务公开内容

  政务公开的主要内容包括:法律、法规和规章制度公开;办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开;收费收税公开、廉政规定公开、监督办法和责任追究公开[7]。考虑到保密性原则之后的公开也会根据对象的不同而对内容的划分有所区别,各地区根据本地的实际情况来规定公开的主体与内容。政务公开的形式主要包括政府公报、政务公开大厅、政务公开栏、政务信息发布会、政务专线等传统形式,而随着科技的发展,公开的形式也更加多元,如采取网络投票,网上听证会等形式。互联网的便利使得事前的决策、事中的实施、事后的监督等公开流程运行通畅,信息传播及时与高效,但也给公开提出了更大的挑战。

  (三)政务公开的监督

  保障机制政务公开的特性导致了其工作的繁杂性,容易走形式等问题,要使其制度化、公开化需要强有力的制度保障,包括领导机制、监督机制和评估机制。"除了将政务公开工作列入重要议事日程,有组织、有步骤、有目标地推动以外,更为有效的保障措施,是要按照党委统一领导、政府主抓、纪检监察机关督促检查的原则,建立健全政务公开的领导体制和工作机制,这是加强对政务公开领导的核心所在。"[8]而政务公开的监督不仅要内部组织监督,还要外部社会、群众、舆论的监督。利用权力机关、行政机关、社会团体和新闻舆论等形式使得监督机制涉及各层级、各部门,形成全方位的监督网络;利用政务公开的责任、检查、追究等制度,制定量化的考核办法和细则,真实、有效地开展部门、个人的绩效评估,落实责任与义务,保证公开体系的有序运行。

  二、我国政务公开的发展历程与成效

  (一)发展历程

  我国政务公开起步于1987年推行的全国农村基层组织的村务公开制度[9]。通过梳理文献,可以将发展历程划分为如下四个阶段:一是起步阶段(1987-2000年)。1987年党的十三大指出要"发挥舆论监督的作用"。同时制定《村民委员会组织法(试行)》,第一次从法律上对村务公开进行规范。二是发展阶段(2000-2008年)。2000年12月,中央下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,中央第一次以专门文件形式对乡镇政务公开作了全面具体的部署,这是党中央、国务院第一次以专门文件形式对政务公开工作进行安排。三是法制化阶段(2008-2011年)。2008年,《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行[10],将政务公开的范围、内容、方式、程序及其保障等,以法律形式予以明确,使政务公开从此有法可依。四是全面推进阶段(2011-至今)。2016年2月,中央印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,标志着政务公开工作进入全面推进阶段,政务公开覆盖全部行政机关,覆盖行政权力全流程、政务服务全过程。

  (二)发展成效

  一是政务公开已成为社会的共识。一方面,各级政府部门对政务公开的重视程度显著提升,政务公开工作被纳入政府职能转变、法治政府建设工作之中。各级政府部门逐步实行和完善权力清单制度,向社会公开政府部门的行政职权及其法律依据、实施主体、运行流程、监督方式等信息。其中国家电子政务外网作为国家统一的政务网络平台,已基本实现省、地市、县三级全覆盖(覆盖率分别为100%、94.6%和90.6%),并已逐步向乡镇街道延伸,横向连接了133个中央政务部门和相关单位[11]。另一方面,民众获取政务信息的渠道不断增多,公民的知情权意识不断增强,参与到公共政策的制定与实施的热情不断高涨,自发组成了相同目标的社会群体或论坛网站,通过组织的影响力来参与到公共事务的管理中。

  二是政务公开向重点领域不断拓展。在公开范围上,政务公开的领域由政府部门推广到其它社会领域,如推进国有企业、社会组织、中介机构信息公开。在公开内容上,重点领域如"三公经费"、重点项目建设、财政资金、民生政策、财税体制改革等领域的信息公开成为常态化。2010年,国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出,"重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开"[12]。国务院办公厅最新印发的《2017年政务公开工作要点》,提出以政务公开助力稳增长、促改革、调结构等六部分内容,对比以往,不少领域首次被纳入公开范围。例如,2017年强调推进"放管服"改革、国资国企、农业供给侧结构性改革、财税体制改革等方面的信息公开。

  三是"互联网+"的政务公开平台和渠道初步建立。随着"互联网+"的广泛运用,政务公开平台更加多元化,新媒体得到广泛应用,政府网站、政务微博微信逐步成为政务公开的主渠道之一。政策解读、回应关切、引导舆论机制不断健全。据初步统计,92%的国务院部门、87%的省级政府在出台政策时,实现解读材料、解读方案与政策文件同步组织、同步审签,解读材料在文件公布后3个工作日内向社会发布;有51家国务院部门、30家省级政府对公开的重大政策,通过召开新闻发布会、在政府网站开设专栏、设立微博微信专题等方式集中发布,不少地方政府和国务院部门的主要负责人当好"第一解读人"[13]。基本形成了信息发布、解读、回应相衔接配套的公开流程,并在信息公开领域引入第三方评估的机制。事实上,政府部门早在2014年开始就已"试水"引入第三方评估和"晒成绩单"的大众评估[14]。

  三、当前政务公开体系存在的问题

  目前政务公开工作取得的成效体现了政务公开体系的逐步建立和完善。但由于主客观因素的制约,导致一些地区和部门政务公开的思想认识不到位、能力水平有待提高、监督保障机制没有充分落实等问题。

  (一)政务公开发展水平不均衡

  由于区域之间、城乡之间的发展不平衡,导致一些地区群众的政务公开和法治意识薄弱,一些地方和部门的领导对政务公开的重要性认识不到位,将其作为一项事务性工作,没有从转变政府职能、建设法治政府的高度来认识和推进[15],导致内生动力不足,不愿意在公开方面突破重点和难点。一些地区则公开的主体动力不足、能力不强、水平不高,导致公开的广度和深度不够等[16]。同时,在一些县(市)区政务公开现行又多以政策文件形式为主,对受众的要求比较高,导致这些地区的社会公众政治参与意识不浓、参与热情不高,不能有效互动和参与。这种不均衡现象导致了政务公开主体的主动性不强,群众的参与度不够,两者相互作用,导致落后地区的公开工作不受重视,公开的地区差异化加大。同时,主体与客体的动力不足不仅表现在工作实行的不到位,还包括主体的创新、协调等意识不足,形成恶性循环。

  (二)政务公开内容与机构设置不规范

  现阶段政务公开没有明确且统一的法律法规文件,缺乏立法保障,导致其内容不够全面,政府部门的公开清单不够细化,公开的对象没有扩展到公检、司法和事业单位等部门。中央针对政务公开的发展出台了许多指导性文件和方案政策,却没有形成规范性的制度,地方政府的执行力度和执行过程就会出现差异,达不到文件中的要求,形成公开内容实用性不强,形式不接地气,回应"模式化"等问题,导致政府公信力受损。同时,政务公开的渠道载体建设程度有差距,有的地方政务公开机构设置不规范,机构名称不一致,机构性质不一致,机构职能也不一致,政务公开工作推进的难度比较大。地方机构队伍建设有待加强,机构不固定,兼职人员多,公开工作的连续性、专业性难以保证,便会导致机构之间的联系不紧密,信息的共享滞后,部门之间的沟通、协调成本增加,政务公开系统发挥整体性的作用下降。

  (三)政务公开体系缺乏有效的保障机制

  在地方操作层面,政务公开工作的制度建设相对滞后,公开的范围、内容、时限、载体等缺乏统一、明确的制度规范,导致政务公开工作的随意性比较大。同时,制度与操作流程的设置不够绿色、人性化,没有最大程度上达到便民利民。在财政投入上,一些地方和部门对政务公开工作不够重视,没有将政务公开纳入日常工作来研究部署,对政务公开工作的财政投入不够,政务公开工作宣传、运转、培训的经费得不到有效保障,不利于主体人员的工作积极性。在考核监督措施的落实上,一些地方政府对政务公开工作进行有效的绩效考核,对于违反政务公开工作规定,造成不良社会影响也没有相应的问责追责措施。对于事前的决策、事中的实施、事后的监督等公开流程也没有相应的机制来保障其顺利实施。

  四、政务公开体系的路径创新

  十八届五中全会提出,"实现'十三五'时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念",这为完善政务公开体系提供了路径和方向。推进政务公开体系建设,需要以创新为动力,以协调为支撑,以绿色为方向,以开放为源泉,以共享为目标,给国家治理、人民福祉和政府公信力提升带来效益。

  (一)坚持创新发展,激发政务公开工作的主体活力

  创新发展是动力,在"互联网+"时代,政务公开工作要坚持依靠创新来激发主体的活力与动力,营造良好氛围,用创新引领公开工作的理念、制度、政策的持续更新。各级政府应主动适应新要求,树立新理念,变"被动公开"为"主动公开",变"能不公开尽量不公开"为"以公开为常态,不公开为例外"。首先,需要转变地方政府主管领导和部门工作人员的观念,通过加强教育、宣传等方式增加群众对政务的了解与支持。然后,根据中央出台的新举措来指导地方政务公开制度的建设,通过制度创新来激发活力和动力,推动政务公开工作持续发展。同时,继续深化行政体制改革,推进简政放权、放管结合、优化服务;依靠互联网和现代信息技术,发展有序的在线民主,把互联网上的"批判文化""牢骚文化"变成"献策文化",形成公共政策的众创机制,众创格局;通过公开收集民众的意见建议来创新政策,使公共政策更多更好地反映民生问题,解决民生问题。

  (二)坚持协调发展,完善政务公开工作的体制机制

  协调发展是关键,全面推进政务公开工作,关键在于推进政务公开体系全方位、均衡化、可持续的发展,利用体制机制的健全来推动区域之间的差异和规范化。首先,建立一套"上下一致、左右平衡、纵向到底、横向到边"的工作机制,从顶层设计着手,建立健全纵向对口、横向协调的工作机制,全面规范政务公开工作机构设置,从上到下统一机构名称、机构性质、机构职能,确保各地政务公开协调发展。其次,政府在推进政务公开的过程中必须设置科学的法律制度,否则,政府会陷入"塔西佗陷阱",公信力会严重受损,制定的政策难以推行。2014年国务院正式启动了《中华人民共和国政府信息公开条例》修订工作并列入国务院2015年立法工作计划。通过修订,将解决原条例在实践中暴露的问题,科学设定相关法律程序依据,为提高政务公开质量和实效提供科学的法治保障。同时,对政府网站信息互动建设、行政服务中心标准化、政务微博微信等新媒体运用建立完善相应的制度规范,并加强相关配套制度建设,避免政务公开工作单兵突进。最后,各级党委和政府应加强政务公开工作经费保障、监督考核和奖励激励,完善责任追究制度,确保政务公开依法依规运行。

  (三)坚持绿色发展,营造政务公开工作的和谐环境

  绿色发展是方向,绿色发展的本质是人与环境的和谐,资源的可持续。全面推进政务公开,需要坚持以人为本,营造和谐的社会环境,实现政府与民众关系的绿色发展、和谐发展。首先,把人民群众关心的事情作为政务公开工作的重点,使群众想了解的信息,特别是与群众利益密切相关的事项能够便捷地获取。应主动定时、定点发布与群众生活相关的资讯,如环境保护信息,食品药品监管信息公共服务信息等,实现信息的及时性、便民性。其次,随着公众文化素质的提高,特别是法治意识和维权意识的增强,依申请公开信息量大幅增长,行政复议、行政诉讼量大幅增加,申请信息内容逐渐细化。各政府部门应换位思考,以人为本,完善依申请公开的制度体系,健全依申请公开的工作机制,规范依申请公开的行为,保障群众知情权、参与权、表达权和监督权,提升政府权威性和公信力。最后,政务舆情应对是对政府及其部门政务公开能力的集中检验,是提升政府治理能力的内在要求,应明确舆情回应责任制,强化舆情收集监测,做好判断处置,及时发布权威信息,引导舆论正确导向。

  (四)坚持开放发展,拓宽政务公开工作的平台领域

  开放发展是源泉,全面推进政务公开,要以开放的理念和姿态,借助社会和媒体的力量,运用新的技术手段和人类社会创造的政务公开的新理念和新经验,形成政务公开工作的合力和源头活水。首先,发挥政府门户网站信息公开第一平台作用,整合政府网站信息资源,将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台。其次,通过善待媒体、善用媒体,把新闻媒体作为党和政府联系群众的桥梁纽带,运用主要新闻媒体及时发布信息,解读政策,引领社会舆论。积极运用微博、微信、移动客户端等新媒体,扩大政府信息公开传播范围,规范政务新媒体平台的内容编发程序和公众问询答复程序,配备专人进行管理、运营和维护。实践证明,只有坚持开放联动,拓宽政务公开的平台领域,才能全方位提升政务公开水平。政务公开要发展壮大、规范运行,必须主动顺应经济全球化、手段信息化、理念开放化的潮流,准确把握并学习国际国内政务公开发展的先进理念,深化认识政务公开发展的内在规律,用开放发展的理念引领政务公开的深刻变革。

  (五)坚持共享发展,提升政务公开工作的能力水平

  共享发展是目标,全面推进政务公开,归根结底是要让人民群众共享政府信息和数据公开的成果。首先,推广政务公开标准化。推进标准化,可以使政务公开工作有衡量、评估、考核的尺度和依据,有利于不同地区、部门信息整合,促进信息共享。地方各级政府部门应依法制定政务公开负面清单,细化明确不予公开范围,有序规范重点领域信息公开,实现目录标准化管理。然后,扩大政务活动公众参与。政务公开工作要适应公众信息需求变化,在供给侧做出改变。研究探索不同层级、不同领域公众参与的事项种类和方式,搭建政民互动平台,扩大公众参与范围,增进公众对政府工作的认同和支持。最后,推进专业人才培训交流。加强对政务公开工作人员的业务培训,鼓励工作人员接受相关继续教育,提高专业水平和业务能力。通过聘请专家、购买服务、交流合作等形式,吸纳社会上具备较高专业能力的优秀人才投身政务公开工作。通过引入第三方评估模式,对各级政府和部门进行政务公开工作业务考核,不断提升政务公开工作专业化水平。

  笔者认为政务公开体系可以根据实际的需要划分为不同层级、不同主体的系统,如乡镇级体系、县市级体系,或者法院体系、政协体系等。其中的要义在于将这一体系看作一个独立、完善的运作体系,同时又是与其他体系相互联系、相互影响的动态系统,无数相互作用的小体系形成大的政务公开体系。而五大发展理念的内涵符合政务公开体系的理论需要,运用这一新思路指导每一体系的运作,体系与体系之间的作用,为有效解决现阶段政务公开工作中存在的问题提供新方向,形成更加和谐,完善的政务公开体系。



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